China respondió positivamente ante la iniciativa de Uruguay de comenzar negociaciones para firmar un acuerdo de libre comercio. La noticia es la concreción de una estrategia que el gobierno ya había anticipado: ante el estancamiento de la agenda comercial del Mercosur, nuestro país tomaría la iniciativa para avanzar en mejorar las condiciones de acceso a los mercados existentes y abrir otros nuevos. Seguramente China es solo la primera en la lista.
La intención de acordar con China tampoco es nueva. En 2016 -durante la segunda administración del presidente Vázquez- Uruguay planteó a China firmar un acuerdo comercial, lo que finalmente no sucedió, principalmente por la falta de consenso en el Frente Amplio. El actual presidente Lacalle Pou -en aquel entonces legislador- también planteó reparos, en especial respecto a cómo quedaría el Mercosur.
Desde ese momento hasta hoy hubo cambios importantes y no solo en el gobierno del Uruguay. Se está dando un cambio en los equilibrios globales de poder, con el avance de China y el reposicionamiento de Estados Unidos y Europa. El Brexit, Trump y la pandemia de coronavirus -con sus dosis de diplomacia sanitaria y puja por las vacunas-, le han agregado dinámica a esas tendencias. Asimismo, la agenda ambiental adquiere una relevancia cada vez mayor en las relaciones internacionales.
Pero tal vez lo principal en la agenda estrictamente comercial de nuestra región, es el fracaso del acuerdo entre el Mercosur y la Unión Europea. Luego de 20 años de negociaciones, de estancamientos y avances, se concretó en 2019 la firma del acuerdo, que quedó sujeto a la aprobación de los distintos países. Sin embargo, varios países miembros de la UE plantearon serios cuestionamientos a la iniciativa, todo lo cual fue abonado por la actitud beligerante del presidente de Brasil, Jair Bolsonaro, que llevó a la confrontación con Europa a extremos inéditos, luego de que el bloque europeo cuestionara su política ambiental.
Así, el acuerdo con Europa quedó semienterrado, aunque esperemos que no del todo muerto. Implicaba una verdadera asociación social y económica entre el Mercosur y la UE que -por ahora- no pudo ser. Ante la frustración -y comprobándose no solo la pasividad del Mercosur, sino la fractura interna entre sus dos grandes socios- Uruguay decidió no esperar más y avanzar. “Tenemos apuro”, dijo explícitamente el presidente Lacalle Pou.
Ganadores y ganadores. China es hoy nuestro principal socio comercial. Responde por el 30% de las exportaciones de bienes y más de 20% de las importaciones. Y lo que es más relevante: su importancia es creciente en el comercio de Uruguay, en línea con su cada vez mayor peso global. El saldo comercial con China se ha tornado positivo (gráficas).
Un eventual acuerdo de libre comercio implicaría -como primer efecto-, la reducción de aranceles que hoy se aplican sobre las exportaciones de Uruguay a ese país. Uruguay paga en las aduanas chinas porcentajes diversos de arancel que tenderían a eliminarse con un acuerdo (cuadro), con la consiguiente reducción de erogaciones (hoy paga más de U$S 180 millones anuales). En una primera mirada China no tiene niveles de protección tan altos como EE.UU. y la UE, en especial para productos del agro (celulosa y productos forestales no pagan arancel). Pero los análisis arancelarios no solo hay que hacerlos sobre el comercio efectivo, sino sobre el potencial: cosas que no se comercian porque tienen aranceles altos u otras trabas, que podrían tener nuevas oportunidades con un acuerdo.
A su vez, el ingreso de productos y bienes de capital chinos al Uruguay también vería mejores condiciones. Para ingresar productos chinos al Uruguay hay que pagar el Arancel Externo Común del Mercosur (18-20%), salvo excepciones que confirman la regla. Esto muchas veces se olvida porque la competitividad china es tan abrumadora que igual ingresan productos por millones de dólares. Pero serían productos más baratos y/o de mejor calidad, si no pagaran arancel.
Es que el posible acuerdo con China expone un asunto que ha sido complicado para Uruguay. Al ser parte del Mercosur, nuestro país le ha establecido una generosa concesión a las industrias vecinas, que ingresan a nuestro mercado sin arancel. Obviamente, hay reciprocidad, especialmente con Brasil; Argentina pone más restricciones (autorizaciones previas de importación, etc.) que hacen que el Mercosur como zona de libre comercio esté más en los papeles que en la realidad.
Así, Uruguay ya ha resignado parte de su actividad industrial al Mercosur y por eso un acuerdo con China no tendría un impacto agregado significativo, aunque esto hay que estudiarlo en detalle. Sí puede esperarse una profundización y mayor valorización del comercio con el gigante asiático. Las cadenas agroindustriales, por supuesto, se verían beneficiadas, pero también los consumidores y empresas del Uruguay, al acceder con menores costos a productos y maquinarias. A mediano plazo, también puede esperarse que se abran oportunidades para nuevos productos en rubros agroalimentarios, como frutas y verduras, carne porcina y aviar, y una amplia gama de productos alimenticios elaborados.
Todo esto sin considerar las oportunidades en materia de servicios, cada vez más importantes en las economías. Para empezar, todo lo vinculado a la logística tiene interesantes oportunidades de crecimiento y es clave para habilitar un comercio de bienes más sofisticado. Pero también hay oportunidades en servicios no vinculados al comercio (diseño, tecnologías de la información, etc.).
Avances incómodos. El presidente Lacalle Pou reconoció que la decisión de Uruguay generará incomodidad a sus socios del Mercosur. “Ni más ni menos”, agregó. Estrictamente, las disposiciones del bloque regional impedirían que un país negocie individualmente con un tercero. Es cierto que hay incumplimientos varios y Uruguay llegó hasta firmar un acuerdo bilateral con México. Además, la resolución 32/00 (que compromete a negociar en conjunto) no está internalizada por los Parlamentos.
En cualquier caso -en una aplicación de la máxima “el que avisa no traiciona”-, el gobierno comunicó primero su intención general de iniciar negociaciones con terceros y luego que comenzaría a negociar con China. Si algún vecino ahora se manifiesta sorprendido, es una impostura. El momento definitorio será cuando -una vez culminado el estudio de pre-factibilidad- Uruguay comunique formalmente el inicio de negociaciones. Una salida viable sería establecer un acuerdo marco que permita a nuestro país avanzar de manera bilateral, y al resto del bloque esperar. Pretender que Argentina y Brasil marchen a nuestro ritmo, es descabellado: la carga de negociación que implicaría para nuestros grandes vecinos un acuerdo comercial con China es mucho mayor que para Uruguay. Para Paraguay el problema es mayor por su vínculo con Taiwán.
En este contexto, hay que observar que nuestras relaciones comerciales con Argentina han perdido relevancia en los últimos años, en términos absolutos y - más aún- en términos relativos. Tenemos un déficit comercial de casi 1.000 millones de dólares con Argentina y es difícil pensar que haya un escenario aún peor.
Lo clave para Uruguay es congeniar con Brasil. Para nuestro vecino del norte, el Mercosur ha sido siempre mucho más relevante desde el punto de vista político que económico. Para Uruguay es al revés: Brasil es nuestro segundo socio comercial (pelea el puesto con la UE) y es inviable pensar un acuerdo con China sin mantener y -en lo posible- mejorar el comercio con Brasil. En este plano, los norteños muestran hoy mayor apertura a una flexibilización del Mercosur. Sus inclinaciones proteccionistas se han moderado por la creciente relevancia de los agronegocios y sus industrias asociadas, en desmedro de la histórica relevancia de la industria paulista. El ministerio de Economía norteño, liderado por Paulo Guedes, le ha dado luz verde a Uruguay. Itamaraty (relaciones exteriores) se mantiene en diplomático silencio.
A futuro. Sobre un eventual acuerdo con China, aún hay asuntos para definir. Por un lado, qué sucederá con el capítulo inversiones. Por otro lado, se plantea el riesgo de aumentar la ya visible “chino dependencia” comercial. Asimismo, habrá que ver cómo ‘mueven’ EEUU y la UE, que han postergado a la región en sus prioridades.
Más allá de cómo termine la negociación con China, lo que el anuncio ha expuesto - una vez más- es que Uruguay hoy está casi paralizado comercialmente por el Mercosur, y esa nunca fue la intención cuando se acordó la integración comercial regional. Que Argentina y Brasil puedan tener intereses y estrategias diferentes, es comprensible. Pero Uruguay no puede quedar subordinado a nuestros vecinos. Si verdaderamente nos concebimos como país independiente, debemos retomar la iniciativa comercial. Será con una eventual acuerdo con China o través de cualquier otra iniciativa parecida que se vaya sumando, pero detenerse es retroceder.